记者 王珍
党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出“实施城乡居民增收计划，有效增加低收入群体收入”。可以预料到，广大的农村居民特别是老年农民将成为主要的受益群体。
中国社会科学院农村发展研究所研究员胡冰川日前在接受界面新闻专访时指出，当前农村存在一批处于制度转换期的老年群体，他们未能在2014年城乡居民基本养老保险改革前获得稳定的制度性保障，又难以融入城镇职工养老体系，形成了典型的“过渡期保障真空”。
“这部分老年群体属于典型的低收入脆弱群体，提升其收入需坚持‘保障兜底与增收赋能’并重的双轨策略，兼顾公平与效率。”胡冰川说。
从保障角度来说，他建议，稳步提高城乡居民基本养老保险基础养老金标准，探索建立与物价涨幅、经济发展水平挂钩的动态调整机制，逐步缩小城乡养老保障差距。对高龄、失能老年农民给予额外补贴，鼓励有条件的地区提高代缴养老保险费标准，减轻其缴费压力。
从增收赋能角度来说，胡冰川认为，可从土地、产业、养老等方面着手。
比如，支持老年农民将闲置宅基地、承包地通过出租、入股等方式参与村集体或合作社经营，获得稳定分红收益。完善农村土地承包经营权、宅基地使用权继承制度，保障老年农民财产权益不受侵害，让沉淀资产转化为持续收入来源。
在产业方面，可以因地制宜培育门槛低、劳动强度小的乡村产业形态，如庭院种植养殖、传统手工艺、乡村旅游接待等，为老年农民提供灵活就业机会。
此外，还可创新互助养老机制，推广“时间银行”互助模式，鼓励低龄健康老人为高龄、失能老人提供生活照料、陪伴等服务，积累的服务时长可兑换未来照护或现金补贴。这种模式既降低了养老服务成本，又为老年农民创造了价值实现渠道，丰富了收入来源。
十五五规划建议还对加快农业农村现代化作出部署，明确未来五年农业农村发展的战略任务和政策举措。值得注意的是，十五五规划建议将“深化农村集体产权制度改革，发展新型农村集体经济”调整为“支持发展新型农村集体经济”。
对此，胡冰川认为，这一变化绝非弱化改革，而是农村改革进入深水区后，从“破题攻坚”向“提质增效”转型的必然选择，体现了政策重心的阶段性转移。
他指出，过去十年，农村集体产权制度改革实现了历史性突破，通过清产核资、成员身份确认、股份合作制改革等一系列基础性工作，在全国范围内基本厘清了集体资产权属，解决了“是谁的、归谁管”的核心问题，为新型农村集体经济发展筑牢了制度根基。
“当前阶段，改革的核心矛盾已从‘有没有制度’转变为‘制度如何发挥实效’，重点不再是大规模的产权重构，而是如何在既有产权制度基础上激活集体经济组织的经营能力、治理效能和市场参与度。”胡冰川说。
以下是本次对话实录，经界面新闻编辑整理
界面新闻：五年前的十四五规划建议提到“深化农村集体产权制度改革，发展新型农村集体经济”，而本次十五五规划建议只提“支持发展新型农村集体经济”，不再提“深化农村集体产权制度改革”，对此怎么理解？
胡冰川：十五五规划建议将“深化农村集体产权制度改革，发展新型农村集体经济”调整为“支持发展新型农村集体经济”，这一变化绝非弱化改革，而是改革进入深水区后，从“破题攻坚”向“提质增效”转型的必然选择，体现了政策重心的阶段性转移。
过去十年，农村集体产权制度改革实现了历史性突破。通过清产核资、成员身份确认、股份合作制改革等一系列基础性工作，在全国范围内基本厘清了集体资产权属，解决了“是谁的、归谁管”的核心问题，为新型农村集体经济发展筑牢了制度根基。从实践来看，这一阶段的改革重点是搭建制度框架，完成从“无章可循”到“有规可依”的跨越。
当前阶段，改革的核心矛盾已从“有没有制度”转变为“制度如何发挥实效”，重点不再是大规模的产权重构，而是如何在既有产权制度基础上激活集体经济组织的经营能力、治理效能和市场参与度。
“支持发展新型农村集体经济”的表述更具针对性和赋能导向，意味着后续政策将聚焦于多维发力：一是强化政策赋能，通过财政扶持、税费减免等政策工具降低集体经济运营成本；二是加强金融支持，引导金融机构开发适配集体经济组织的信贷产品，破解融资难题；三是推进人才引进，培育和引进懂经营、善管理的专业人才队伍，提升集体经济市场化运作水平；四是完善治理机制，推动集体经济组织规范决策、透明运营，确保资产保值增值与成员权益保障相统一，让集体经济真正成为带动农民增收、完善乡村治理的重要支撑。
界面新闻：十五五规划建议提到，实施城乡居民增收计划，有效增加低收入群体收入。大部分的老年农民属于低收入群体，对于增加这些人的收入，您有何建议？
胡冰川：当前农村仍存在一批处于制度转换期的老年群体，他们未能在2014年城乡居民基本养老保险改革前获得稳定的制度性保障，又难以融入城镇职工养老体系，形成了典型的“过渡期保障真空”。这部分老年群体属于典型的低收入脆弱群体，提升其收入需坚持“保障兜底与增收赋能并重”的双轨策略，兼顾公平与效率。
近年来我国通过提高城乡居民基础养老金最低标准、对困难群体代缴保费等举措，在逐步填补这一保障真空。2025年全国城乡居民基础养老金最低标准已上调至143元/月，各地结合经济情况额外提高标准，一定程度上缓解了该群体的养老压力，但要彻底解决其保障短板仍需持续推进制度完善与政策倾斜。具体来说，可以稳步提高城乡居民基本养老保险基础养老金标准，探索建立与物价涨幅、经济发展水平挂钩的动态调整机制，逐步缩小城乡养老保障差距。对高龄、失能老年农民给予额外补贴，鼓励有条件的地区提高代缴养老保险费标准，减轻其缴费压力。
在资产收益方面，支持老年农民将闲置宅基地、承包地通过出租、入股等方式参与村集体或合作社经营，获得稳定分红收益。完善农村土地承包经营权、宅基地使用权继承制度，保障老年农民财产权益不受侵害，让沉淀资产转化为持续收入来源。
还可以发展适老型乡村产业，因地制宜培育门槛低、劳动强度小的乡村产业形态，如庭院种植养殖、传统手工艺、乡村旅游接待等，为老年农民提供灵活就业机会。借鉴“油茶+林下养殖”等立体种养模式的思路，鼓励老年农民参与低强度农业生产，实现“少量投入、稳定增收”。
最后，创新互助养老机制。推广“时间银行”互助模式，鼓励低龄健康老人为高龄、失能老人提供生活照料、陪伴等服务，积累的服务时长可兑换未来照护或现金补贴。这种模式既降低了养老服务成本，又为老年农民创造了价值实现渠道，丰富了收入来源。
界面新闻：十五五规划建议提到“推动更多公共服务向基层下沉、向农村覆盖、向边远地区和生活困难群众倾斜”，从稳步推进基本公共服务均等化的角度来看是没有问题的，但同时农村人口净流出也是事实，在这种情况下如何平衡，使得公共资金得到更有效的利用？
胡冰川：推动公共服务向农村覆盖，需避免将“均等化”简单等同于“均匀分布”，应转向“精准供给+弹性配置”的思路，结合人口流动趋势与空间布局优化，提高公共资金使用效率。
在这种情况下，可以建立需求动态监测机制。以行政村为单元，定期评估常住人口结构、分布特点与公共服务需求，区分刚性需求与弹性需求、普遍需求与特殊需求。将监测结果作为资源配置的核心依据，确保供给与需求精准匹配。
其次，优化设施布局与服务模式。推行“中心村+服务圈”模式，集中资源在人口密集的中心村建设标准化学校、卫生院、养老服务中心等设施，通过公交化通勤或数字服务辐射周边村落。对人口稀少的偏远村庄，建设小型化、多功能综合服务点，推广“流动服务车”“远程诊疗”“在线课堂”等柔性供给方式，降低固定设施空置风险。
第三是推动资源整合与共享。打破城乡壁垒，推动城市优质公共服务资源向农村延伸，如建立城乡医院对口支援、学校合作办学机制。整合农村集体闲置资产用于建设公共服务设施，推进“一站式”服务平台建设，降低农民获取服务的成本。
四是实施差异化供给策略。对老年人口、留守儿童集中的村庄，优先保障养老、医疗、教育等刚性服务供给；对即将撤并或极度空心化的村庄，实行“保基本、兜底线”策略，优先保障水、电、应急医疗等核心服务。
最后，完善动态调整与多元参与机制。定期评估公共服务设施使用率和群众满意度，根据人口流动变化及时优化供给结构。通过政府购买服务、特许经营等模式引导社会资本参与养老、学前教育等领域，鼓励社会组织、志愿者补充服务供给，形成多方协同格局。
界面新闻：当前，无论是与外出务工相比还是与种植蔬菜、瓜果等经济作物相比，农民种粮的经济效益均比较低，且近年来在粮食生产成本不断攀升的情况下，粮食价格出现下降，种粮农民增收难度加大。在保障国家粮食安全的大前提下，有哪些切实可行的政策，能够有效提高农民的种粮积极性？
胡冰川：在粮食价格下行、成本刚性上升的双重挤压下，提高农民种粮积极性，核心是构建“政策托底+市场激励+产业链延伸”的综合支持体系，实现国家粮食安全与农民种粮收益的有机统一。这需要在科技和机制两端持续用力，夯实粮食安全根基。
具体来说，有以下几个建议。一是健全价格与保险支持机制。完善稻谷、小麦最低收购价政策，合理确定价格水平以覆盖生产成本，在主产区扩大政策覆盖范围。探索玉米、大豆等作物收入保险全覆盖，2024年我国农业保险已为1.47亿户次农户提供风险保障超5万亿元，应进一步扩大覆盖面、提高保障水平，增强农民抗风险能力。
二是优化精准补贴政策。将种粮补贴与实际种植面积、绿色生产行为、粮食产量等挂钩，推行“精准补贴+普惠补贴”相结合的模式，避免“撒胡椒面”式发放。重点向种粮大户、家庭农场等新型主体倾斜，提高补贴政策的针对性和实效性。
三是推动适度规模经营。支持家庭农场、种粮大户、农民合作社等新型经营主体发展，通过土地托管、社会化服务等方式降低小农户生产成本。2024年，我国农作物耕种收综合机械化率达到了75.6%，应进一步推动农机农艺融合，提升规模化种植的效率与效益。
四是拓展产业链增值空间。引导龙头企业与种粮主体签订“优质优价”订单合同，推动地方特色粮食品种品牌化发展，通过品牌溢价提高种粮收益。鼓励种粮主体参与粮食初加工、精深加工，延长产业链，分享加工环节增值收益。
此外，在确保粮食安全底线和必要产能冗余的前提下，可通过优化种植结构，引导粮食生产向优质优价转型，并协同推进种养加一体化发展，进一步拓展种粮增收空间。
界面新闻：十五五规划建议将农业农村现代化提升至中国式现代化全局战略高度。农业农村现代化相对滞后的一个体现在于，2024年，我国农产品加工业与农业总产值之比（2.61:1）以及加工转化率（73%）均远低于发达国家水平。如何打通从“田间”到“餐桌”的全产业链，从而真正让农民分享到更多的产业增值收益？
胡冰川：当前我国农产品加工转化率和加工产值比远低于发达国家水平，发达国家加工产值比通常在3–4:1，加工率通常在80-85%，核心症结在于产业链条短、利益联结松散、科技支撑不足。打通全产业链，关键要构建“产加销一体化、农工商协同”的发展格局，推动农村从单一生产空间向多功能复合格局转型。
强化县域产业集群支撑：以“一县一业”为抓手，在粮食主产区、特色农产品产区布局产地初加工、冷链物流、精深加工一体化园区。重点建设烘干、脱粒、分级、包装等标准化初加工设施，解决农产品产后损失问题，提高商品率。
创新利益联结机制：推广“保底收益+按股分红”“二次返利”等模式，推动龙头企业与农民合作社、农户建立紧密合作关系。支持农民合作社直接创办加工企业，破除用地、融资、资质等制度壁垒，让农民直接参与高附加值环节，分享加工收益。
完善流通与品牌体系：建设县乡村三级物流配送网络，打通“进城最后一公里”和“下乡最后一公里”。利用电商平台、直播带货、溯源系统等数字手段缩短流通链条，降低中间环节成本。培育区域公共品牌、企业品牌、产品品牌，通过品牌溢价提升农产品附加值。
加强科技与人才赋能：加大农业科技创新投入，重点突破保鲜、储运、功能性成分提取等关键技术，提升农产品加工深度。加强农民技能培训，培育懂技术、会经营的新型职业农民，提高其参与产业链各环节的能力。
推动三产融合发展：鼓励发展乡村旅游、休闲农业、农事体验等新业态，将农业生产与旅游、文化、康养等产业结合。支持农民开办民宿、农家乐、农产品展销店等，实现“一产稳收、二产增收、三产致富”的多元收益格局。
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