上半年化债优先，下半年政府债用途或更侧重稳增长

记者 王珍



今年上半年，地方政府新增专项债券发行规模同比大幅增长，但节奏偏慢，原因涉及化债优先、项目审核严格等。展望下半年政府债，分析师认为，除了加快发行地方债外，可视经济运行情况考虑增发特别国债，扩内需、提信心。

新增专项债是撬动基础设施项目投资的重要资金来源，被视为地方政府稳投资、促增长的重要抓手。据Wind数据统计，今年上半年，各地发行新增专项债规模约21607亿元，比上年同期增加44.7%，发行进度49.1%，比上年同期加快10.8个百分点，但不及2022年、2023年同期。

西南财经大学教授、地方人大预算审查监督中心主任刘蓉对界面新闻表示，今年上半年地方债发行规模近5.5万亿元，创历史同期新高，体现了财政政策前置发力的特征，对稳增长、促投资、惠民生等起到了重要作用。

根据中诚信国际研究院统计，今年上半年全国累计发行地方债约54902亿元，同比增长约57.2%。



对于上半年新增专项债发行节奏相对偏慢，刘蓉认为有三个原因，包括化债任务优先、项目审核严格、资金用途调整。

她指出，上半年用于置换存量隐性债务的特殊再融资专项债发行规模接近1.8万亿元，完成全年2万亿元额度的90%左右，这部分债券密集发行，在一定程度上影响了新增专项债的发行进度。

其次，部分项目因前期准备不足、公益性不够或建设规模及投资可行性不足等，导致审批流程耗时较长，影响了新增专项债的发行进度。

第三，去年12月，国务院办公厅发布了《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号）（以下简称“52号文”），对专项债券投向领域实行“负面清单”管理，相当于扩大了专项债资金的使用范围，如重启土地储备专项债、允许债券资金偿还中小企业欠款等。“这些新用途的项目安排和资金使用需要一定时间来规划和落实，使得发行进度有所放缓。”刘蓉表示。

此外，“52号文”提到下放专项债券项目审核权限，选择部分管理基础好的省份以及承担国家重大战略的地区开展专项债券项目“自审自发”试点。试点地区包括北京市、上海市、江苏省、浙江省（含宁波市）、安徽省、福建省（含厦门市）、山东省（含青岛市）、湖南省、广东省（含深圳市）、四川省，以及承担国家重大战略地区的河北雄安新区。

从上半年的情况来看，一些经济大省新增专项债发行进度较快，更好发挥了“挑大梁”的作用。

中诚信国际研究院研究员闫彦明对界面新闻表示，“自审自发”试点赋予地方政府更多的灵活性和自主性，有助于提高债券资金发行使用进度和配置效率。从上半年来看，进行“自审自发”试点的省份新增专项债发行进度普遍快于非试点省份，使得经济大省更好发挥了“挑大梁”的作用。

展望下半年，分析师指出，一方面还有50%的新增专项债待发行，意味着财政可用资金规模可观，将为基建投资提供有力支持；另一方面，上半年财政政策在促消费方面的效果显著，下半年可视情况考虑继续增发特别国债，扩大内需。

粤开证券首席经济学家、研究院院长罗志恒对界面新闻指出，今年上半年，新增专项债券资金主要投向三大领域：一是用于项目建设的新增专项债1.5万亿元，占比为69.6%，前五大投向分别为市政和产业园区基础设施、其他交通基础设施、棚户区改造、农林水利和铁路；二是用于化债的新增专项债4647.8亿元，占比21.5%；三是用于土地收储的新增专项债券1924.9亿元，占比8.9%。

从特别国债来看，截至上半年，全国已经发行超长期特别国债5550亿元，剩余的7450亿元将在下半年发行，且集中在三季度。据财政部负责人早前透露，今年安排的1.3万亿元超长期特别国债中，有8000亿元用于更大力度支持“两重”（国家重大战略实施和重点领域安全能力建设）项目，5000亿元用于加力扩围实施“两新”（大规模设备更新和消费品以旧换新）政策。

闫彦明表示，下半年，在用好用足既定财政政策工具、加快政府债券发行使用进度的同时，可视经济运行情况，考虑增发特别国债、加大专项债收储力度、成立房地产收储专项基金、设立稳外贸基金以及增发政策性金融工具等，及时扩内需、提信心。



广开首席产业研究院首席金融研究员王运金也表示，面对外部经贸环境波动加剧，财政政策应进一步加大稳增长力度和针对性。建议尽快完善、下达“两重”建设和中央预算内投资项目清单，加快专项债、一般国债等的资金落地，尽快形成扩大内需的实际政策效果，达成稳增长和稳物价的政策目标。

他建议，增加1万亿元超长期特别国债额度，其中5000亿元用于支持“两新”工作、新型城镇化建设等，加大对基本民生、扩投资、促消费、稳外贸的财政支持力度，另外5000亿元可用于支持减税降费及退税工作，努力避免政策退出产生“悬崖”效应。

6月24日，财政部部长蓝佛安向十四届全国人大常委会第十六次会议作2024年中央决算的报告时表示，下一步，将用好用足更加积极的财政政策，根据形势变化及时推出增量储备政策，尽早发行和使用超长期特别国债、专项债券等，发挥财政资金引导和带动效应，支持做好“两重”“两新”等工作，推动促消费、扩投资、稳外贸、惠民生等政策早见效、多见效。