观察丨中小学教师流动政策求解

近日，有关江西省吉安市永新县“教师选调拟录取10分以下考生”一事引发社会关注。

8月15日，永新县融媒体中心“永新视听”微信公号发布江西永新县联合调查组发布关于永新县遴选农村初中教师的情况说明。

官方说明称：今年暑期，永新县组织农村小学教师进城遴选考试，到县城区小学任教。同时为解决全县农村小学教师富余、农村初中教师不足的问题，县教体局未经认真分析研判，硬性要求参加县城区小学遴选考试人员中，具有本科及以上学历和初中教师资格证的，须同步报名参加农村初中教师遴选考试。

据调查，因农村初中比农村小学的教学任务相对较重，部分参加考试人员不愿到农村初中任教，在当天上午的农村初中教师遴选考试中消极应对，有的故意放弃答题，导致出现30分以下甚至10分以下的异常分数情况。

鉴于全县农村初中教师存在缺口，农村小学教师又富余，县教体局错误地认为，既然来参加了考试，那这些教师应能接受转任初中，并上网公示。

这一官方说明，使该事件的更多真实情况呈现在了公众面前。与此同时，也将当前人口形势下的师资过剩与短缺并存问题、教师流动政策之困等深层问题推到了公众视野中。

专家学者们指出，师资需求短缺与师资过剩交替出现的情况决定了我国当前以及未来一段时间内，整个师资供给规模不能按照简单的数量缩减或增加进行调整。基于此，盘活教师编制存量，进行跨学段师资统筹配置是较为可行的政策手段。

对于其中涉及的教师流动问题，中国教育发展战略学会学术委员会委员陈志文在接受澎湃新闻采访时表示，鉴于在“充分尊重教师个人意愿”的情况下，完成教育资源需求配置比较困难，因此在调配教育资源配置需求时不可能完全依教师个人意愿来，但在行政命令实施中，应确保做到程序或流程上兼顾公平与教师意愿。

中国教育研究院研究员储朝晖则指出，教师流动可以用行政指令，但行政指令要有效，需要有相应的激励机制。

个例背后的共性问题

江西永新县关于遴选农村初中教师的情况引发社会关注后，多名学者在接受澎湃新闻采访时指出，这背后体现了当下一个值得关注的现象：新的人口形势之下，义务教育阶段已显现出师资“过剩”与“短缺”并存问题。这既是出现在江西省吉安市永新县的情况，也是全国其他一些地区会存在的共性问题。

澎湃新闻注意到，这种观点在近期学界发表的一些文章中得到了佐证。

北师大中国教育政策研究院副院长、教授薛二勇发表在《人民教育》2025年第11期的文章指出，按照现行教育资源配置方式，我国学前教育学位（托位）需求总量在未来较长时间内将保持稳定下降态势，中小学学位需求总量将呈现先升后降的趋势。文章还提到，小学阶段学位需求总量2025年达到峰值后将快速下降，2031年后降速明显放缓；初中阶段学位需求总量在2021年—2026年呈微速增长趋势，2026年达峰后至2030年缓慢下降，2031年后需求总量急速下滑。根据近10年招生数平均变化速率测算，初中与普通高中招生数将分别于2024年（1790万人）、2026年（1010万人）达到峰值并相继迎来拐点后，呈现逐年下降趋势，预计到2035年分别下降至1391万人、838万人。

同时，薛二勇在文中指出，学龄人口分布主要受新生人口和流动人口两大因素影响。我国各省份人口基数和生育水平存在差异性，学龄人口分布呈现明显的区域分化特点。与此同时，城乡学龄人口变动趋势相异且差别较大，从乡入城背景下，城乡教育不同阶段的学龄人口变动趋势存在差异性。农村学前教育人口降速显著快于城镇地区；义务教育学龄人口变化趋势整体呈现先上升后下降趋势，其中农村义务教育学龄人口规模降速显著快于城镇地区；高中阶段学龄人口将于2029年达到峰值5583万人，呈现先上升后下降的变化趋势，农村高中学龄人口规模降速将显著快于城镇地区。

华东师范大学教育学系博士研究生潘岳林、华东师范大学高等教育研究所研究员荀渊发表在《教师教育研究》2025年第1期的《供给侧结构性改革视角下中小学师资需求预测与供给优化分析》一文，也基于“学龄人口总体规模预测数据”，针对2025年-2035年这一时间段进行了“中小学高质量师资需求预测与缺口预判”。

该文章所附的“基于新生儿人口变动的中小学师资需求变化趋势”图显示，2025年，小学阶段师资需求达到峰值，之后呈现较快下降趋势；而初中阶段师资需求仍在上升期，将在至2026年达到峰值，此后需求量虽然有所下降，但直到2030年仍有相对较大的需求量，2030年之后的需求量快速下降；普通高中阶段师资需求同样呈现先升后降的趋势。

“基于新生儿人口变动的中小学师资需求变化趋势”图。图片来源：《供给侧结构性改革视角下中小学师资需求预测与供给优化分析》

这就不难理解江西省吉安市永新县为什么要“组织农村小学教师进城遴选考试，到县城区小学任教”——学龄人口减少与农村人口进城速率加快双重影响，导致农村小学教师过剩，而城区小学师资尚有缺口。同时，受出生人口形势变化影响，小学阶段师资需求整体已达到峰值并呈现下降趋势，而初中阶段师资需求仍在上升期，所以江西省吉安市永新县面临“全县农村小学教师富余、农村初中教师不足”问题。

教师流动政策实施之困

义务教育阶段师资“过剩”与“短缺”并存问题如何化解？

江西省吉安市永新县给出的策略是，组织农村小学教师进城遴选考试，到县城区小学任教。同时，硬性要求参加县城区小学遴选考试人员中，具有本科及以上学历和初中教师资格证的，须同步报名参加农村初中教师遴选考试，以解决全县农村小学教师富余、农村初中教师不足的问题。

这项看起来能实现“一箭双雕”的策略，在实施中出现了江西永新县相关部门预料之外的情况，并引发舆情。

“现在老师都想进城、不想下乡，要真正实现教师流动，需要系统地考虑怎么做，不管是让老师进城还是让老师下乡，都不适合用考试的方式。”中国教育研究院研究员储朝晖在接受澎湃新闻采访时指出，教师流动可以用行政指令，但行政指令要有效，需要有相应的激励机制。

储朝晖认为，需要先建立一个正常的、比较受大家认可的教师流动机制，比如先在农村工作多少年，再到城市工作多少年，在相对公平公正的情况下再去执行行政指令，才比较容易被老师接受。

如何平衡教师个人意愿与教育资源配置需求，也是这一事件中颇受关注的问题。

8月15日，江西永新县联合调查组发布的关于永新县遴选农村初中教师的情况说明中提到，“在工作中，县教体局考虑不周全，遴选方案制定不合理，工作人员责任心缺失，未充分尊重教师个人意愿，造成不良影响。县委、县政府责令县教体局进行整改，充分尊重教师个人意愿，决定其是否交流任教，并对县教体局相关人员进行严肃处理。”

对此，中国教育发展战略学会学术委员会委员陈志文在接受澎湃新闻采访时表示，在“充分尊重教师个人意愿”的情况下，完成教育资源需求配置显然是很难的，他个人不赞成江西省吉安市永新县的通报说明中这一说法。

“如果‘充分尊重教师个人意愿’后，结果是这些老师全都不愿意去农村初中任教，永新县相关部门该怎么办？”陈志文说。

在陈志文看来，在新的人口形势下，小学、初中、高中教师会波浪起伏式地出现“富余”与“紧缺”问题，同时叠加农村与城市的流动导致的城乡差异。考虑到教师队伍建设过程中“做加法容易，做减法难”的问题，重新调配现有师资资源，在小学教师富余而初中教师紧缺的情况下，从小学教师中遴选一部分补充进初中任教，包括未来从初中教师中遴选一部分到高中补缺，是一种比较可行的方式。

陈志文指出，这种师资资源的重新调配涉及师资流动问题。然而，各地已有实践表明，由于这种流动往往会给教师的生活带来一系列问题，如住房问题、照看家中老人孩子的问题，导致政策实施困难，教师流动难以在“充分尊重教师个人意愿”的情况下实现。

与此同时，陈志文指出，“在调配教育资源配置需求时，可能不能完全依教师个人意愿来，但可在行政命令实施中，确保做到程序或流程上兼顾公平与教师意愿，尤其是规则面前人人平等，比如：给遴选考试中成绩更好的教师更大的选择权，让他们自己有更大选择自由；其他人则要在适当结合个人意愿的情况下，服从行政调动，否则学生都没有了，老师怎么可能不动？”

如何优化师资资源配置？

人口新形势下，如何化解师资“短缺”“过剩”并存问题与教师流动政策之困，优化师资资源配置？

《供给侧结构性改革视角下中小学师资需求预测与供给优化分析》一文中建议，统筹调整各学段师资配置，研制教师分流和退出机制。

文中指出，在师资短缺时期盲目扩大师资培养规模或大规模聘任教师，易引发下一阶段的师资过剩，造成教育资源的结构性浪费。师资需求短缺与师资过剩交替出现的情况决定了我国当前以及未来一段时间内，整个师资供给规模不能按照简单的数量缩减或增加进行调整。基于此，盘活教师编制存量，进行跨学段师资统筹配置是较为可行的政策手段。比如，政府部门应积极支持和鼓励“九年一贯制”“十二年一贯制”等办学模式改革，最大程度整合教师资源，打破学段之间的师资流动壁垒，实现各学科教师的跨年级、学段任课。

此外，文章建议，针对未来师资过剩情况，国家需在保障教师合法权益的基础上，尽快研制教师转岗分流和淘汰、退出机制，对不能适应教育教学工作的教师实行提前退休制度，或者转岗分流到后勤等非教学岗位，为补充优秀教师和学科紧缺教师提供空间；对于师德师风、教学能力考核不合格的教师进行劝退，撤销其教师资格并不再聘用。

薛二勇也在其文章中建议，要针对教师资源配置“短缺”“过剩”并存、“城镇挤”“乡村弱”并存等问题进行统筹治理，推进协同配置。新建学校采用“弱编化”方式，可以采用“自主聘用、自主管理，经费包干”等方式配置教师；对超编教师在区域内加大轮岗、调岗、转岗、换岗等的力度，进行合理分流；对缺编少编地区，应统筹区域内事业编制，采用多种方法适时补充师资；在艰苦边远地区适量增加教师编制，提升教师待遇以吸引优秀师资。

针对教师流动问题，东北师范大学教育学部教授杨颖秀今年7月发表的《教师供给充分性与稀缺性的辩证思考及优先政策建议》一文中建议，教师流动的政策导向由“利”向“义”及“利”“义”对等转化。

杨颖秀在文中指出，教师流动有起点流动、正向流动和逆向流动三种形式。起点流动是指经济欠发达地区优质师范类高校毕业生向经济发达地区的流动。这种流动从起点上就带来了优质教师配置的不平衡。研究显示，吉林省师范类专业质量监测指标位居全国第一并遥遥领先，但地区间的虹吸效应并未使吉林省的优质师范毕业生供给与之培养的优质毕业生规模相匹配，而是更多地流入经济发达地区。正向流动是指教师从弱校或经济欠发达地区向强校或经济发达地区的流动，区际、校际的虹吸竞争加剧了这种流动，导致优质教师配置的中心偏移。

“逆向流动是指教师由强校或经济发达地区向弱校或经济欠发达地区的流动以政策为导向的教师流动通常带来逆向流动，也就是通过教师交流制度的运行达到的教师流动。这种流动有助于优质教师的均衡配置，促进教育公平，但实施的困难较大。”杨颖秀在文中指出，正因如此，目前以政策为导向的教师流动通常以职务（职称）晋升为条件，以行政调控为手段，促进教师由强校向弱校流动。

杨颖秀认为，由此可见，无论是师范类专业毕业生的起点流动，还是教师的正向流动，抑或是教师的逆向流动，都是以“利”为前提的流动。

杨颖秀建议，教育政策应当从教师流动的价值取向上做出根本性的转变。优质教师的正向流动有必要以完成为弱校服务一定期限的义务为前提。在保障流动教师必要权利的基础上，作为教师的义务实行定期流动。而师范类专业毕业生的起点流动则应当通过保障同级职务教师的工资水平无地区性差异等途径得到缓解。