【评论】建议提高农民基础养老金，达到最低生活保障标准

文丨唐大杰（北京微观治库创始人，武汉大学财税与法律研究中心客座研究员）

今年全国“两会”上有多位代表委员呼吁提高农民养老金，引起了广大网民的呼应。国家充分重视城乡居民的生活保障，连续多年提高农民养老金最低标准。但现实中，农民的基础养老金过低，远远低于最低生活保障标准，农民退休后的基本生活保障问题严重。

所谓基础养老金，是城乡居民基本养老保险（简称基保）中的基础部分，它是由中央确定最低标准，这部分由中央财政支出，而地方政府可以适当增补以提高基础养老金待遇。2024年全国城乡居民基础养老金的最低标准是143元，但地方增补额度差异巨大。上海提高了9倍之多，达到1494元；广东为220元，仅提高了77元；而部分省份的基础养老金并未得到地方政府的补贴。



除了基础养老金外，农村居民可以缴费参加城乡居民养老保险，通过个人账户的“储蓄”作用在退休后增加养老金待遇。但对于收入微薄的农民来说，付出现金来为未来养老是一件非常困难的事。我身边接触到的案例中，参加缴费型养老保险的农民比例不高。

农民的养老金低于最低生活保障标准

各地民政部门每年都会公布地方农村最低生活保障标准（简称低保）。低保制度是指国家对家庭人均收入低于当地低保标准的人口给予一定现金资助，以保证其基本生活所需的社会保障制度。根据公开资料测算，2024年多数地区的农民基础养老金大大低于低保标准，黑龙江、安徽、四川、云南等地的基础养老金比低保标准低了2倍以上，而经济最发达的广东省，竟低了惊人的4倍多（见下表）。农民基础养老金最低标准只有143元，如果地方政府的补贴不足，根本无法满足退休农民的基本生活要求。全国只有上海和北京的城乡居民基础养老金在政府补贴后接近低保标准，其中上海市为1490元/月，最低生活保障标准为1595元/月，两者相比约为93.4%，基本持平。

建立国民基础养老金，实现基本养老保障的底线公平

城乡居民基本养老保险中的基础养老金还存在明显的城乡差异。据媒体报道，湖南长沙县的城乡居民基础养老金为281元，而其他县市区为276元。同属于湖南省的益阳市，基础养老金就只有151元。在调取样本中，同一城市的城乡差异普遍存在，只有极少数城市实现了城乡统一标准。

生活在城市的人们长期存在一个误区，认为农村生活成本低。其实，相较于城市，农村的生活成本并不低。比如农村电价高于城市，非自产农产品价格高于城市。农民获得现代医疗服务、获得教育的成本均高于城市居民。农村表面上的低生活成本，是农民减少了城市居民的基本消费导致的。比如农民很少有娱乐消费。因此，在相同消费项目下，在相同商品和服务质量下，农村的生活成本并不比城市低。压低农民养老金标准毫无道理可言。

另外，农民的平均寿命低于城镇居民。城镇居民平均预期寿命为75.21岁，农村居民人均预期寿命为69.55岁，则农民的领取养老金的期数低于城镇居民68个月，约为城镇养老金的37.2%。农民领取养老金的时间明显低于城镇居民，在国家公共福利中是劣势群体。假设在全民共有的福利体系中，在共济原则下，预期寿命较短、福利待遇较低的农民群体是这个福利体系中的贡献者。

综上，由于基础养老金标准城乡有别，农民领取的基础养老金低于当地城镇居民，而且在领取的时间上，农民也明显少于城镇居民。在国家养老体系中农民的待遇极不公平，养老制度亟待深化改革！

近期，浙江大学张翔教授在《社会治理》上发文，提出了建立国民基础养老金的设想。他认为应该一步到位，将基础养老金的标准与当地居民人均消费支出挂钩，2030年城乡居保的月基础养老金达到农村低保月标准852.19元。

作者发现，2021年人均待遇最高的机关事业单位基本养老保险获得了最多的人均财政补贴，而人均待遇最低的城乡居民基本养老保险反而只获得了最少的人均财政补贴。促进社会公平，对不同群体中基本养老保险的人均财政补贴差距，应该努力缩小而不是扩大。作者认为，由于机关、职工和居民三大基本养老保险财政补贴存在巨大的结构调整空间，可以在财政补贴总额不变的情况下，调整三大基本养老保险的财政补贴支出结构，缩小三大基本养老保险的人均财政补贴差距和人均待遇差距，促进共同富裕。

作者建议国家建立由财政筹资的非缴费型国民基础养老金制度，意味着凡是中国老年公民，无论是否工作、参保、缴费，在达到法定养老金领取年龄之后，均可按月领取由财政筹资、足以保障老年基本生活需要的相同待遇水平的国民基础养老金，从而推动实现基本养老保障的底线公平。

提高农民养老金是促进消费提振经济的良策

宏观政策导向是提高中低收入群体收入，大力发展服务消费，增强消费对经济增长的拉动作用。已经有多位专家建议提高农民养老金。野村中国首席经济学家陆挺认为，在目前的宏观背景下，没有什么政策能比增加农民养老金更能刺激消费。他认为，农民养老金平均每月只有200多元，而领取农民养老金的人大多是中低收入人群。每个月增加200元，增幅是很高的，对他们的消费倾向也会产生巨大的影响。并且，领取农民养老金的群体大多数是广大农民工的父母亲，提高农民养老金水平可以适当减轻农民工的养老负担。同时，相当一部分农民工未来也会在退休后领取农民养老金。提高农民养老金水平能提升他们对未来收入的预期，进而刺激他们当下的消费。

早在2014年国务院发布《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》要求建立统一的城乡居民基本养老保12345险，全面建成公平、统一、规范的城乡居民养老保险制度。但10年来，这个居民养老保险还是给参保者留下了“公平不到位、统一不全面、规范不明确”的负面印象。

我国广大农民群体为国家粮食安全、工业化进程和城市化建设作出了历史性贡献。目前各地农民的基础养老金远远低于最低生活保障标准，无法保障农村居民的基本生活需求。制度中的种种不公平现象亟待改变。

笔者支持张翔教授关于建立国民基础养老金的建议，为全体国民提供老年基本生活保障，防止老年贫困。国民基础养老金由中央财政补贴，今年我国将继续加大财政赤字用于保民生，应该将更多的资金补贴到基础养老金部分，一步到位，增加基础养老金补贴，将基础养老金标准与最低生活保障标准看齐。

（文章仅代表作者观点。）